Plano de Governo — Reforma do Pacto Municipal Brasileiro

Programa SOMA · Solidariedade, Orçamento, Município e Autonomia

Contribuição da PopSolutions Softwares, Comunicação & Infraestrutura ao debate de 2026 · Versão 2.0 · Brasília, maio de 2026

Sumário executivo

O Brasil mantém 5.570 municípios, dos quais 4.037 (82,4%) são, segundo o IBGE, "centros locais" sem capacidade de organizar a vida econômica do próprio território. Esse arranjo custa caro, entrega pouco e é sustentado por três mecanismos legais que se reforçam: o rateio regressivo e em degraus do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a anomalia do Art. 18 da Constituição (município como ente federativo, criável por lei estadual) e a captura orçamentária via emendas Pix e nepotismo.

Este plano propõe corrigir os três — sem extinguir municípios à força e sem demitir servidores. Os instrumentos centrais são leis complementares e ordinárias (não exigem PEC), executáveis ao longo de um mandato e da década seguinte:

1. Reforma do rateio do FPM (LC): substituição da tabela de faixas por coeficiente contínuo per capita com piso de equidade, eliminando os "penhascos" e a regressividade. Transição de 10 anos.
2. Coeficiente Solidário (LC): fim da punição financeira à fusão e à cooperação.
3. Regiões Solidárias (LC de cooperação): consórcio público obrigatório, desenhado sobre o REGIC, para serviços de escala.
4. Regulamentação da fusão/incorporação (LC que completa a EC 15/1996, hoje em mora declarada pelo STF).
5. Lei das transferências especiais e do controle (PL/LC): rastreabilidade das emendas Pix e fim do nepotismo em cargos de controle.

O plano não aumenta a despesa: redireciona transferência já existente e captura a economia da máquina duplicada e das emendas irregulares (o TCU encontrou irregularidade em mais de 90% das emendas Pix auditadas). Mede-se por um Índice de Solidariedade e Autonomia Municipal (ISAM), com linha-base em 2026 e painel público trimestral.

Princípio: federação não se mede pelo número de brasões, mas pela qualidade do serviço que chega à pessoa. O dinheiro deve seguir o habitante e a entrega, não o ente.

1. Prólogo — o problema de Estado que ninguém quis enfrentar

Há três décadas o Brasil sabe, com precisão técnica, que parte expressiva da sua malha municipal é fiscalmente inviável — e há três décadas adia a correção porque cada município, por menor que seja, é um ente federativo com assento político e voz no Congresso. O resultado é uma das poucas federações do mundo em que o governo local foi alçado à mesma estatura constitucional do governo regional (Art. 18 da CF/1988), com a consequência de que reorganizar o território virou tabu, e fragmentá-lo, um negócio.

A literatura econômica nomeou o problema muito antes do debate público. Wallace Oates, em Fiscal Federalism (1972), formulou o teorema da descentralização: cada serviço deve ser provido no menor nível de governo capaz de internalizar seus custos e benefícios — nem mais centralizado (perde-se sensibilidade local), nem mais pulverizado (perde-se escala). Alesina e Spolaore, em The Size of Nations (2003), demonstraram que o tamanho ótimo de uma unidade política é um equilíbrio entre economias de escala e heterogeneidade de preferências. No Brasil, esse equilíbrio foi rompido pela combinação de um critério de transferência que paga por ente e por faixa de população, e não por pessoa e por entrega.

No plano nacional, o diagnóstico é antigo e convergente. Gomes e Mac Dowell, em estudo do IPEA de 2000 (Os elos frágeis da descentralização), mostraram que a multiplicação de municípios minúsculos produziu entes sem base econômica, sustentados quase integralmente por transferência, e que a fórmula do FPM é regressiva em relação ao tamanho. Fabricio Tomio (2002) documentou a mecânica política da onda de emancipações que levou o país de 3.991 municípios em 1980 a mais de 5.500 em pouco mais de uma década. E Leonardo Monastério, em texto do IPEA de 2013, provou estatisticamente — pelo teste de manipulação de McCrary — que as populações municipais se acumulam logo abaixo de cada corte de faixa do FPM: as cidades param de crescer exatamente onde crescer deixaria de render dinheiro proporcional. Só no Censo de 2010 ele identificou 192 de 3.565 municípios mal classificados, com distorção superior a R$ 200 milhões por ano.

Esse desenho tem um custo humano concreto e um beneficiário oculto. O custo recai sobre o trabalhador da periferia metropolitana — que paga imposto, mora em bairro sem saneamento e cuja cidade, por ser grande, recebe pouco por habitante. O beneficiário é a máquina político-administrativa do micromunicípio: numa cidade onde a prefeitura é a maior (às vezes a única) empregadora, a transferência federal vira, antes de virar serviço, folha de pagamento e patronagem. Victor Nunes Leal já havia descrito a engrenagem em 1949: o pacto local nasce da dupla fraqueza do Estado que não chega e do chefe que vive de distribuir favores. A versão de 2026 dessa engrenagem tem nome novo — emenda Pix — e endereço conhecido: em 2024, 25% dos cerca de R$ 6,9 bilhões em transferências especiais foram para cidades de até 10 mil habitantes, que abrigam apenas 6% da população.

Este plano parte de uma premissa sóbria: a redistribuição federal é necessária e deve ser preservada — uma cidade do semiárido não tem, e nunca terá, base tributária para sustentar sozinha um hospital. O que se reforma não é a solidariedade fiscal, é o seu desenho: para que ela chegue à pessoa, premie a cooperação em vez de puni-la, e não financie a própria captura.

2. Diagnóstico — os três mecanismos a corrigir

2.1. O FPM regressivo e em degraus. O rateio do FPM-Interior segue a tabela de coeficientes do Decreto-lei 1.881/1981: faixas de população, cada uma com um coeficiente fixo de 0,6 a 4,0. Duas patologias decorrem disso. (a) Regressividade: uma cidade de 10.000 habitantes e uma de 5.000 estão na mesma faixa (0,6) — a de 5.000 recebe o dobro por habitante; a periferia metropolitana pobre é tratada como o lado privilegiado. (b) Penhasco: cada salto de faixa vale milhões/ano, criando incentivo a manipular a população (o "bunching" de Monastério).

2.2. A anomalia do Art. 18 e a fusão impossível. A CF/1988 fez o município ente federativo (anomalia comparada: EUA, Alemanha, México e Índia o tratam como nível subordinado) e delegou sua criação à lei estadual (§4º). A EC 15/1996 exigiu uma lei complementar federal para criar/fundir municípios — nunca promulgada (mora declarada pelo STF nas ADI 2.381 e ADO 3.682). A LC 230/2026 regulou apenas o desmembramento parcial. Some-se a isso o FPM por ente: fundir faz perder dinheiro; emancipar faz somar coeficientes. A reorganização tornou-se juridicamente impraticável e financeiramente punida.

2.3. A captura orçamentária. A emenda Pix (transferência especial, EC 105/2019) cai na conta da prefeitura sem plano de trabalho; o STF (ADI 7688/7695/7697, Min. Flávio Dino, ago/2024) suspendeu repasses a nove dos dez maiores beneficiários e o TCU achou irregularidade em mais de 90% das auditadas. O nepotismo nos cargos de controle (a Súmula Vinculante 13 não alcança "cargos políticos") fecha o circuito: o fiscal é parente do fiscalizado.

(Detalhe e fontes em pesquisa/numeros-verificados.md; literatura em pesquisa/bibliografia.md.)

3. A reforma — como fazer

3.1. O novo FPM: coeficiente contínuo per capita com piso de equidade

Objetivo: eliminar os degraus e a regressividade, preservando a progressividade (cidade pequena e pobre continua recebendo mais por habitante — mas de forma suave e justificada por necessidade, não por estar logo abaixo de um corte).

Mecanismo. Substitui-se a tabela de faixas por uma função contínua e monotônica do repasse por habitante. Formalmente, a dotação do município i passa a ser:

A_i = P_i × v(P_i) × (1 + α·D_i)

onde P_i = população; v(P_i) = valor per capita base, função contínua e decrescente da população (sem saltos); D_i = índice de privação (proporção da população em CadÚnico); α = peso da correção de equidade.

A função v(P) é obtida por interpolação contínua da tabela atual (substituindo cada degrau por uma rampa entre os limites das faixas), calibrada para manter a massa total do FPM-Interior constante no ano-base. Resultado: não há mais salto ao cruzar 10.188, 13.584 ou 16.980 habitantes; o incentivo à manipulação do censo desaparece. O termo (1 + α·D_i) redireciona recurso para onde há pobreza efetiva — corrigindo a regressividade que hoje ignora a periferia metropolitana. Modelagem completa (função, piso de equidade, exemplo numérico, transição, spec de microdados) em pesquisa/economia-fiscal/calibracao-fpm-coeficiente-continuo.md.

Calibração com dados reais (IBGE, Censo 2022 — rodada executada). Rodando a fórmula sobre os 5.543 municípios do FPM-Interior, com a renda domiciliar per capita como medida de privação e o bolo real (≈ R$ 147,9 bi), o ponto de operação recomendado é c_min = 0,40 e α ≈ 2,0: a reforma realoca ~R$ 10,2 bilhões/ano (≈ 7% do FPM-Interior) e protege 91% dos municípios pequenos-e-pobres. O efeito é redistributivo na direção certa — Nordeste +15,1% e Norte +14,1%, com redução no Sul (−16,5%), Centro-Oeste (−9,3%) e Sudeste (−6,9%), concentrada nos estados de maior fragmentação per capita (RS, SC, SP, PR). A transição decenal (10%/ano) dilui o ajuste: nenhum estado perde mais de 10% ao ano. Hoje, um dado cru expõe a distorção: cada município no piso de coeficiente recebe ~R$ 14 milhões/ano de FPM-Interior — o mesmo tendo 833 ou ~10.000 habitantes.

Vinculação setorial condicionada (Saúde, Educação, Segurança e Infraestrutura). Saúde (≥15%) e Educação (≥25%) já são obrigatórias e o FPM entra na base; o Art. 160 já permite reter o FPM de quem descumpre o mínimo da saúde. Para Segurança e Infraestrutura, a não-afetação de impostos (Art. 167, IV) impede vincular receita sem exceção constitucional — então o SOMA usa duas vias: (B) lei complementar, condicionando a parcela-bônus do coeficiente contínuo à aplicação setorial mínima (o Tesouro retém o bônus, não o FPM-base — sem PEC); e (A) PEC, criando pisos setoriais como nova exceção ao 167, IV e estendendo o Art. 160. A fatia de Segurança é proporcional à taxa de homicídios por 100 mil hab (Atlas da Violência IPEA/FBSP, base SIM/DATASUS, média trienal): cidade mais violenta, piso maior; execução por Guarda Municipal (Art. 144 §8º) ou consórcio regional. Vincula-se só uma parcela, com medição de entrega e transição decenal.

Exemplo numérico (ilustrativo).

Base de cálculo anti-manipulação. A população de referência passa a ser triangulada (Censo IBGE + estimativas + RAIS + CadÚnico + registros do SUS), com auditoria do IBGE e prazo de impugnação técnico, não político.

3.2. Coeficiente Solidário — parar de punir cooperação e fusão

Regra de neutralidade-e-bônus: (a) municípios que se fundem ou incorporam mantêm a soma dos coeficientes anteriores por 10 anos, decaindo só depois e suavemente; (b) municípios que constituem consórcio regional recebem bônus de até X% no coeficiente, proporcional aos serviços efetivamente partilhados. Fundir e cooperar deixam de ser prejuízo.

3.3. Regiões Solidárias — cooperação obrigatória na escala da vida

Sobre a malha funcional do REGIC, cada centro local é vinculado ao seu centro de zona/sub-regional, formando Regiões Solidárias. Para um núcleo de serviços de escala (saúde de média complexidade, saneamento, resíduos, vigilância sanitária, defesa civil), a adesão a um consórcio público (Lei 11.107/2005, já existente) torna-se obrigatória. Fundamento de constitucionalidade: competência comum (Art. 23), gestão associada (Art. 241) e o precedente do STF que validou a regionalização compulsória de funções de interesse comum (ADI 1.842/RJ). Funções-meio (contabilidade, folha, TI, compras, controladoria, procuradoria) passam a ser prestadas pelo consórcio — eliminando a duplicação sem fechar prefeitura.

3.4. O rito de fusão que falta — completar a EC 15/1996

LC federal que finalmente define período e rito de criação, fusão e incorporação de municípios (suprindo a mora reconhecida pelo STF e o vazio que a LC 230/2026 deixou), exigindo estudo de viabilidade obrigatório (que teria impedido cidades nascidas em colapso, como no "anel funerário gaúcho") e plebiscito informado — com preservação dos servidores efetivos como cláusula.

3.5. Fim da captura — emendas e nepotismo

Lei consolidando a jurisprudência do STF: plano de trabalho e conta específica por emenda especial, rastreabilidade até o beneficiário final, vedação a despesa corrente e a contratada ligada à família do prefeito/dirigente/padrinho; e extensão da vedação ao nepotismo aos cargos de controle municipais.

4. Minutas legislativas (texto-base)

Redação ilustrativa, a ser lapidada pela consultoria legislativa. Vai aqui o "como fazer" em forma de norma.

4.1. LC de reforma do rateio do FPM (altera DL 1.881/1981 e LC 91/1997).

Art. 1º O coeficiente individual de participação dos Municípios no FPM-Interior será calculado por função contínua e decrescente da população, vedada a fixação por faixas com coeficientes constantes. Art. 2º Ao valor apurado aplica-se fator de equidade proporcional à parcela da população inscrita no Cadastro Único, na forma do regulamento. Art. 3º A população de referência será apurada por triangulação de bases oficiais (IBGE, RAIS, CadÚnico, SUS), com auditoria do IBGE e impugnação de natureza técnica. Art. 4º Fica instituído o Coeficiente Solidário: Municípios resultantes de fusão ou incorporação preservam a soma dos coeficientes anteriores por 10 (dez) exercícios; Municípios consorciados fazem jus a bônus na forma do regulamento. Art. 5º A transição observará o limite de variação anual de 10% ao ano por 10 (dez) exercícios (regra do art. 6º).

4.2. Regra de transição (espelha a LC 198/2023).

Art. 6º Nenhum Município sofrerá, em razão desta Lei, variação negativa superior a 10% ao ano de sua dotação, até a convergência ao novo coeficiente; os ganhos serão igualmente escalonados em 10 exercícios.

4.3. LC que completa a EC 15/1996 (Art. 18, §4º).

Art. 1º A criação, a incorporação e a fusão de Municípios poderão ocorrer no período de [janela], mediante: I — Estudo de Viabilidade Municipal (econômica, fiscal, demográfica e de serviços); II — plebiscito das populações envolvidas; III — lei estadual. Art. 2º É assegurada a preservação dos servidores efetivos dos Municípios envolvidos, vedada a exoneração em razão da reorganização. Art. 3º A criação de novo Município exige população, arrecadação própria e viabilidade mínimas, na forma do regulamento.

4.4. Lei das transferências especiais e do controle (regulamenta EC 105/2019).

Art. 1º A transferência especial exige plano de trabalho prévio e conta bancária específica, com rastreabilidade até o beneficiário final. Art. 2º É vedada a aplicação em despesa corrente e a contratação de pessoa jurídica ligada, por vínculo familiar até 3º grau, ao chefe do Executivo, a dirigente do ente ou ao parlamentar autor. Art. 3º A vedação ao nepotismo (SV 13) estende-se aos cargos de controle interno e congêneres no âmbito municipal.

5. Financiamento — sem aumentar a despesa

O plano redireciona recurso já existente e captura economia, em três fontes:

1. Fim da emenda Pix irregular. O TCU achou irregularidade em mais de 90% das emendas especiais auditadas em 21 estados; o STF já suspendeu repasses. A rastreabilidade obrigatória recupera e disciplina parcela relevante dos ~R$ 6,9 bilhões/ano dessa modalidade.
2. Economia da máquina-meio. Cada um dos ~4.037 centros locais duplica contabilidade, folha, frota, TI, procuradoria e controladoria. O back-office regional compartilhado substitui essa duplicação por estrutura única por Região Solidária — sem demitir servidor de carreira (a economia vem da máquina política e dos contratos terceirizados redundantes, não das pessoas).
3. Realocação do FPM à pessoa. A reforma do rateio não muda a massa total transferida — muda para onde ela vai (do ente para o habitante e a entrega).

Premissa explícita: nenhum real novo de despesa primária. O ganho é de eficiência alocativa e de integridade (corte da captura). Estimativas quantitativas de economia serão fechadas com dados do Tesouro/SICONFI e do TCU na fase de modelagem (ver pesquisa/numeros-verificados.md).

6. Governança e mensuração

Governança federativa blindada. Comitê gestor com representação da União, dos entes e do controle social, decisões baseadas em dados oficiais auditáveis, e consórcios governados por conselhos paritários (gestores + trabalhadores + usuários, modelo das comissões intergestores do SUS — Art. 198). Como mostra Arretche (2012), num federalismo de três níveis é a coordenação central que produz equidade; é dela que o plano se vale, sem suprimir a autonomia legítima.

Métrica — Índice de Solidariedade e Autonomia Municipal (ISAM). Índice 0-100, cinco dimensões (uma por doutrina), linha-base medida em 2026 e metas a 2030/2034, painel público trimestral e auditoria universitária independente. Dimensões: (1) progressividade do FPM per capita; (2) cobertura de cooperação regional; (3) viabilidade funcional/fusões; (4) integridade das transferências; (5) preservação de servidores na reorganização. Metodologia completa (dimensões, fórmulas, normalização, linha-base provisória e metas) em pesquisa/metodologia-isam.md.

7. Viabilidade jurídica e riscos

• Instrumento correto: o rateio do FPM é matéria de lei complementar (Art. 161, II — já alterado por LC 62/1989, 91/1997, 143/2013, 198/2023). Não exige PEC. A regulamentação da fusão é a LC que a própria EC 15/1996 exige.
• Risco de ADI por "pacto federativo"/autonomia: mitigado — não se extingue ente nem se suprime autonomia; cumpre-se o Art. 161, II, e o §4º do Art. 18. Precedente favorável: ADI 1.842/RJ (regionalização compulsória).
• Risco de direito adquirido/queda abrupta: mitigado pela transição decenal (instrumento já aprovado por unanimidade na LC 198/2023).
• Risco político (CNM + Frente Municipalista, >300 deputados): enfrentado pela estratégia de separar a pauta legítima (mais recurso por entrega) da ilegítima (preservar fragmentação), pela garantia aos servidores e pela transição sem choque (ver cronograma-180-dias/04-lobby-municipalista-como-negociar.md).

8. Cronograma plurianual — Ano 1, Ano 2, Ano 4 e horizonte

Ano 1 — Arranque administrativo (sem depender do Congresso). Decretos e MPs: transparência ativa do FPM por habitante e por entrega; diagnóstico oficial das Regiões Solidárias (REGIC); força-tarefa CGU+TCU e rastreabilidade das emendas Pix; apoio a consórcios existentes; mapeamento do funcionalismo com garantia de preservação. (Detalhe operacional em cronograma-180-dias/ — os primeiros 180 dias são o arranque deste Ano 1.)

Ano 2 — Coalizão e primeiras leis. Câmara técnica multipartidária; coalizão civil e de servidores; pareceres de constitucionalistas. Votação do de menor resistência: lei das transferências especiais e LC de cooperação (Regiões Solidárias).

Ano 4 — O coração da reforma. LC do rateio do FPM (coeficiente contínuo + equidade + Coeficiente Solidário, com transição decenal) e LC que completa a EC 15/1996 (rito de fusão/incorporação + viabilidade).

Horizonte (mandato seguinte e década). Primeiras ondas de fusão/incorporação voluntária com servidores preservados; maioria dos centros locais em consórcio ativo; reavaliação do ISAM. Referência comparada: a reforma sueca levou duas ondas e ~20 anos; a japonesa, 11 anos; a dinamarquesa concentrou-se em 18 meses mas após anos de preparação. Reformar o pacto municipal é trabalho de mais de um mandato — e começa no Ano 1.

9. Bibliografia e marco normativo (núcleo)

Teoria: Oates, Fiscal Federalism (1972); Tiebout (1956); Alesina & Spolaore, The Size of Nations (2003); Musgrave, The Theory of Public Finance (1959). Brasil: Arretche (2012); Abrucio (2005); Souza; Rezende; Afonso. Municípios/FPM: Gomes & Mac Dowell (IPEA, 2000); Tomio (RBCS, 2002); Monastério (IPEA TD 1818, 2013); Mendes, Miranda & Cosio (Senado, 2008). Coronelismo: Leal (1949); Faoro (1958); J. M. de Carvalho (1997). Comparado: Baldersheim & Rose (2010); Swianiewicz (2010); Blom-Hansen (2010). Normas: CF/88 (Arts. 18, 23, 158-159, 161, 198, 241); DL 1.881/1981; LC 62/1989, 91/1997, 143/2013, 198/2023, 230/2026; EC 15/1996, 105/2019; SV 13; Lei 11.107/2005; STF (ADI 1.842/RJ, ADI 2.381, ADO 3.682, ADI 7688, ADI 7688).

Íntegra em pesquisa/bibliografia.md. Cifras e status de verificação em pesquisa/numeros-verificados.md. Doutrinas detalhadas em doutrinas/.

PopSolutions Softwares, Comunicação & Infraestrutura · Barueri, São Paulo · https://pop.coop Versão 2.0 — maio de 2026. Documento técnico oferecido ao debate público sobre reforma federativa e municipal. Distribuído sob CC BY-SA 4.0.